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《中国矿业发展战略研究》报告摘要[1]doc

日期:2019-07-14 07

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  《中国矿业发展战略研究》报告摘要 一、国际矿业发展特点及变动趋势 在世界主要矿业国家里,依托于科技进步、金融市场和先进产业组织方式的现代矿业业已形成。现代矿业不仅仍然与其下游产业保持着密切联系,而且与金融业、生产性服务业的关系日益紧密。 (一)规模分布 1.总体态势 (1)世界矿业经历了“五阶段波浪式上升”,目前正受全球金融危机影响而进入另一个低迷发展期。(2)矿业与金融业融合趋势明显,金融扩张和科技进步促进勘探开发,世界许多重要矿产的已探明储量大大增加。(3)二次资源在世界矿产供应中的比例逐步加大,特别是在一些发达国家某些二次金属产量已接近或超过矿山产量。(4)2000年以后,矿产资源的勘探开发投资呈现明显增长或回升趋势。 2.国别分布 (1)发达国家仍是当今世界矿产资源消费需求的主要力量,但所占比重有所下降;而以中国和印度为代表的发展中国家,随着工业化进程,矿产资源需求量持续增长。(2)世界矿产品供应已由主要发达国家独重逐步转向发展中国家与发达国家并重。 (二)产业组织 1.规模结构 (1)世界矿业市场总体处于市场集中度逐步提高的格局,大型跨国上市公司扮演日益重要的角色。(2)矿业全球化向纵深发展,全球矿业资源整合进一步深化,跨国公司并购大战愈演愈烈。在全球金融危机影响下,这一轮全球矿业企业并购整合并没有结束,新的高峰会不断出现,其相关动向正受到业界的高度关注。(3)跨国矿业公司目前基本由发达国家主导,但随着矿山产量逐渐向南半球转移,发展中国家矿业公司所占比例有望增加。 2.业务结构 (1)许多大型矿业跨国集团逐步剥离了与矿业不相关的非核心业务,而专注于核心业务的发展。(2)跨国矿业公司资源整合的结果是矿产资源业务进一步高度集中,许多国家的矿产资源业务由几个跨国集团操控。 3.技术结构 (1)矿业有着与其他行业不同的技术研发特点。矿业的技术进步十分困难,但是一旦针对矿产资源勘探、开发和利用的科学技术发生实质性突破,就会对矿业产生革命性的重大影响。(2)矿业企业的研发投入规模受经济波动的影响较大。由于矿业具有鲜明的金融性,因此,矿业的发展受到全球经济波动的影响很大。矿业企业研发强度的波动要大于其他企业。(3)矿业技术人才的缺乏,制约了全球矿业的发展。不但缺乏矿产资源勘探开发方面的工程师,而且缺乏矿产品贸易方面的人才。 (三)矿业资本市场 1.矿业资本市场的作用和发展趋势 制造业是利润主导型行业,而矿业是资本/资源主导型行业。当前的国际矿业资本市场主要分布在发达国家。然而,随着一些发展中国家的兴起,发展中国家建立矿业资本市场的条件逐步成熟,并且发展中国家也有建立矿业资本市场的利益需求。受这一次全球经济危机的影响,世界矿业资本市场面临着一轮重新洗牌或调整的格局。 2.国际矿业资本市场的分布与运作机制 国际矿业资本市场集中于两类国家。国际上已经形成美国、加拿大、澳大利亚、南非四大国际矿业资本市场的格局。 (四)矿业政策法规 1.矿产资源勘探与开发 世界上多数国家都针对矿产资源勘探与开发颁布专门的法规,依法开展矿产资源的勘探和开发管理。其中,澳大利亚的相关法规和审批最为典型、完整。与陆上固体矿产开发利用有关的法律包括《采矿法》、《原住民土地权法》、《环境保护法》等。许可证主要包括初步勘探许可证、勘探许可证、保留权许可证、采矿许可证等。 2.对外开放政策 (1)不同国家往往遵循各自的轨迹,在矿业的开放程度上有松有紧。自2002年国际矿产品价格进入上升周期以来,一些国家开始感觉到,在矿业处于低谷时期所提供的引资条件过于优惠,政府由此失去很多收入,因此开始重新调整对外政策,并对外资有所限制。(2)对矿业对外开放态度的变化影响了外商投资政策的稳定性,进而影响了该国的投资环境。投资者最怕政策的不稳定,而一个国家对矿业对外开放政策的变化往往会导致矿业外商投资政策的不稳定。 3.税收政策及相关优惠条件 (1)世界许多国家都采取不同的税收政策,引导矿业投资。目前看,世界许多国家纷纷对矿业企业的进出口关税、资源税(权利金)、所得税、增值税、土地使用税、预扣税等进行减免。(2)为吸引外商投资,许多国家向外资矿业企业提供一定的优惠条件。目前看,向外资矿业企业提供的优惠条件主要包括资本设备加速折旧、税收稳定承诺、勘察支出结转、免税期、亏损向前结转和向后结转等。 4.环保、社区政策 (1)提高进入矿业的环保、社区标准,对达不到标准的企业不颁发采矿许可证。(2)通过规定环境、复垦和社区建设成本可以抵扣公司所得税的方法刺激矿业企业加大在这些方面的投资。(3)政府逐步放弃对外资矿业企业的股权参与,主要依靠经济和行政手段对外资矿企业进行规制。 二、新时期矿业在国民经济中的地位和作用 矿业在我国国民经济中起着十分重要的基础性地位和作用。而且,在未来很长一段时期内,矿业的这种基础性地位和作用不仅不会被削弱,而且还将随着我国工业化进程进入重化工业加速发展时代而更加强化。 (一)矿业在国民经济中的地位 1.矿业是国民经济的战略产业 矿产资源的稀缺性、不可再生性和多用途性决定了矿产资源具有特殊的战略价值,对保障我国经济安全和国防安全具有重要的战略意义。 2.矿业是国民经济的重要基础产业 矿业的前向联系效应大而后向联系效应小,对国民经济的制约远大于它对国民经济的拉动,矿业成为我国其他产业部门发展的硬约束条件。 3.矿业是工业化的支撑产业 在未来的40年中,我国工业化发展对矿产资源的消耗强度将是各个发展时期最高的,而且在达到消耗强度高峰后,降到较低的水平是一个相对漫长的过程。在这个漫长的工业化、城市化和现代化进程中,矿业必须为其提高充足的矿产资源供给。 4.矿业是推动我国经济增长特别是工业增长的重要产业 自20世纪80年代末,随着我国产业结构的演变,矿业在我国工业增长中的地位上升,到90年代中期,矿业与我国工业基本上保持同步增长的态势。在一些矿产资源大省,如山西、陕西、内蒙、河南等,矿产采选和矿产原料加工制品业完成工业增加值占其全部工业增加值的比重在50%以上,是当地经济发展的重要支柱产业。 (二)矿业在国民经济中的作用 1.矿业的发展为我国国民经济发展和工业化进程提供了大量的资金 在未来很长一段时期内,我国将处于从工业化中期向工业化后期迈进的发展阶段,经济发展和工业化对资金的需求将是十分巨大且加速递增的。未来的经济发展和工业化同样离不开矿业为其直接和间接提供资金支持。 2.矿业为我国提供了大量的就业机会和就业岗位 与制造业资本有机构成不断提高、单位投资所能安排的就业人数不断下降不同的是,矿业的资本有机构成随着时间的推进不仅没有提高而且还有所下降,单位投资所能安排的就业人数不降反升。矿业的这一特点在我国未来就业问题日益严峻的宏观背景下对解决我国日益增长的就业问题有着十分重要的作用。 3.矿业为我国提供大量的税收,是国家和地方财政收入的重要来源 4.矿业发展促进了我国的城市化进程 尽管在今天看来,这种因矿成市、城矿联动的发展模式带有明显的计划经济色彩,存在矿产资源枯竭后城市需要转型和调整的种种问题,与现代矿业和现代城市的发展理念相悖,但是从历史角度的看,在我国特定的经济和社会发展阶段,矿业城镇的兴起对推动城市化功不可没。 5.矿业发展对改善我国后发地区交通条件和经济布局有着重要作用 矿产资源的大规模开发活动是一种改变货物流量和流向空间布局的最有力手段。一方面,矿产资源的大规模开发活动可以直接推动现代交通运输基础设施条件的改善,另一方面也可以在此基础上间接地推动区域经济本身的发展。 6.矿业的可持续发展有利于国民经济的可持续发展 矿业的可持续发展对我国经济可持续发展的贡献主要体现在现实和未来两个方面。从现实来,矿业单位产值的三废排放量低于我国工业的平均水平,矿业的发展和矿业比重的提高有利于减少工业的废物排放量,从而有利于国民经济特别是工业的可持续发展。从未来看,由于我国矿产资源浪费惊人,未来节约与综合利用的潜力巨大。 三、中国矿业发展现状 (一)矿业供需概况 1.资源总量大,但是人均占有量低 从1978年实施改革开放以来,我国主要矿产的保有储量基本都发生了大幅度的增长。但由于我国人口的众多,矿产资源人均占有量不占优势,仅为世界平均水平的58%,居世界第53位。 2.各种矿产差异较大,重要矿产不具优势,后备资源储量增长速度滞后于消耗速度 近年来,我国国民经济的快速发展对矿产储量消耗较大,中国已经成为矿产资源消费大国,对外贸易中出口的增长在很大程度上意味着矿产资源附载于出口产品流往国外,也就是说,矿产资源的进出口总体上并不平衡,而是处于出远大于进的透支状况。另一方面,国内后备资源储量增长速度明显滞后于消耗速度,新探明的矿产储量又不足以弥补每年消耗的储量。因而,整个中国矿业面临矿产资源储量不足的问题。 3、矿产资源多中小矿或贫矿,共生伴生现象普遍,可采程度差 我国矿产资源中,一方面发现的矿产中中小型矿、贫矿、难选矿和综合矿多,另一方面,长期以来矿产勘查强调工程控制和地质可靠程度,忽视资源储量的经济评价,使得我国查明资源的经济可采性不高。 4.矿产资源总体利用程度不高 我国矿产资源总体利用程度近十年不断上升,但是总体利用程度仍然不高,近一半没有被利用。过度和无序的开发导致我国优势资源的地位岌岌可危,在世界市场上没有充分利用自己的优势地位获得更多的收益。 5.区域分布不均,但部分矿产前景广阔 由于我国的地质条件差异很大,使得矿产分布明显具有地区差异。地质专家们经过研究,认为我国很多矿产还有相当大的潜力,特别是中西部的储量新增余地很大。 (二)矿业企业概况 1.企业规模 中国矿业存在大量中小企业的产业组织结构特点,除与矿产资源的地质条件,即中小储量矿和贫矿多,可采程度差有关外,主要是由国家矿业发展战略和政策决定的。自上世纪80年代中期以来,实行的是调动各方积极性,“大矿大开,小矿放开,有水快流”为主线的鼓励矿业发展的政策。结果是地方政府拥有中小矿产资源开发的审批权,“一哄而上”全民办矿的局面就此形成。在矿业有序发展的法律法规相对薄弱,矿业管理体制没有理顺的背景下,地方政府和小企业短期化行为带来的资源浪费、环境破坏、忽视安全现象不可避免。 2.所有制构成 中国矿业(除煤炭和石油两大行业外)中:(1)私营企业在企业数量上占了绝对比重。(2)在工业总产值、工业增加值、资产、从业人员等指标上,国有及国有控股企业、私营企业和其他所有制企业,基本形成了三分天下的格局。(3)外资在中国矿业中处于补充地位。由于国家对矿业对外开放的战略不清晰,矿业区域投资环境和投资条件较差,中国矿业还没有形成有效吸引外资的良好产业投资环境,因而,合资企业和外资企业的发展较为薄弱。 (三)矿业区域发展概况 中国矿业在区域布局上,呈现出两种截然不同的特征:一是在资源分布上,东弱中西强;二是在矿业市场能力上,东中强西弱。虽然东部矿业产能不低、利润水平较高,但实际上,受矿产资源自然禀赋条件的限制,东部地区的矿产资源条件是比较差的。与东部地区相比较,中西部地区矿业的基本特点是自然资源丰富,矿产资源条件好,资源开发利用程度处于相对低的水平,未来的成长潜力巨大。 (四)矿业对外发展情况 总体看来,由于区域投资环境和投资条件较差,矿业发展战略不明晰或摇摆带来矿业政策的稳定性和连续性较差等因素,中国矿业还没有形成吸引外资的良好的矿业投资环境,制约了外资矿业企业的发展。目前,矿业是中国工业中开放程度最低的领域之一。从国际上看,中国仍然是矿业投资环境比较差的国度之一。除引进外资之外,中国矿业还在三个方面取得对外开放的工作进展:其一,是国内矿业走向大陆之外的资本市场;其二,矿产品进出口总额稳步增长;其三,是矿业企业海外投资势头迅猛。 四、中国矿业竞争力分析 立足世界矿业产业与市场体系,来审视一个国家的矿业竞争力就会发现,一个国家的矿业竞争力涉及四个层面:首先,与这个国家的自然资源禀赋条件有关,这涉及到人们通常谈到的矿产资源种类、储量、品质、区位优势等因素。其次,与这个国家的科学技术水平及技术应用的普及程度有关。再次,与这个国家矿业法规和政策监管体系的完善程度有密切的关系。最后,与这个国家矿业市场体系的发育程度密切相关。一个资源禀赋条件并不理想的国家,可能因为具备先进的矿产资源勘探、开发和利用技术,完善的矿产资源法规和有力的产业政策支持,以及发达的矿业市场市场,而具有较强的将资源优势转换为经济优势的能力,或者弥补资源劣势的能力,从而在矿业市场上具有很强的竞争力。根据以上四个方面的标准来衡量,虽然中国矿产资源储量、矿产品产量与消费量居世界前列,但中国并不是世界矿业强国,其矿业竞争力还有待提高。 (一)自然资源条件 从自然资源条件看,中国矿业的典型特点是矿产资源总量规模大,但不同品种矿产资源的开采条件差异较大,矿产资源的平均品位较低,而且,由于人口多,矿产资源人均量低。 (二)生产技术水平 总体上来说,中国矿山的管理水平较低,发展战略与体制的因素造成先进技术的利用程度不高,大型机械设备较少,机械化、自动化程度较低,从而导致劳动生产率不高,矿产资源开发利用效率较低。 (三)矿业管理体制 中国作为一个矿业大国,这些年来,已经形成相对统一的矿产资源管理体制,但还没有形成统一的矿业管理体制,没有专门的政府主管部门对矿业实行统一监管,对矿业运行的监管权力分布在国土资源部、发展与改革委员会等多个政府部门,政出多门的现象时有发生。与既有的矿业管理体制相配套,目前,中国矿业政策体系集中体现为矿产资源立法相对完善,而与矿业有序发展相关的法律法规相对薄弱。在中国矿业领域,仍然较为普遍地存在着各种行政管理权利割据及由此衍生出来的经济利益割据的现象,政策的寻租空间相对较大。 (四)矿业市场体系 在中国,在计划经济体制主导下的较长时期内,矿业一直被视作为工业上游的一个原料提供车间,其市场化改革明显滞后于下游工业领域各部门的市场化改革进程。需要强调指出的是,至今亚洲各国还没有形成较为成熟的矿业资本市场,更遑论面向国际的矿业资本市场。从国土规模和资源背景、经济发展阶段和经济实力,以及对矿产资源的供给与需求水平来看,中国最有潜力形成亚洲的国际性矿业资本市场。矿业市场体系发育的关键,在于重建矿产资源勘探、开发和利用的微观基础,培育一批规模适度、资本来源多元化、对维系市场发展拥有稳定的和积极的影响的大型矿业企业。过去几年,全球矿产勘探市场经历连续数年的持续繁荣,同时带动中国矿业的繁荣,这种繁荣之后,随即而来的国际金融风暴、世界经济衰退,又将全球矿业带入衰退期,这样的周期性大起大落,有助于推动中国矿业对市场运行的内在规律进行深刻的和相对独立的反思,从而更好地探索符合自身需要的发展道路。 五、中国矿业发展战略展望 以前述各章的分析为基础,对中国矿业发展战略做出展望,还需要立足于基本国情,从新时期国家实现现代化、工业化的基本目标和任务出发,重新审视中国矿业在国民经济乃至世界经济中的地位,转变思想观念,统一思想认识。 (一)中国矿业发展的基本认识 新中国成立以来,矿业一直是国民经济建设的重要部门。早在上世纪50年代的“第一个五年计划”中,中国政府就明确要求地质工作要走在国民经济建设的前面,提出了“开发矿业”的战略方针,并在每个五年计划期间,都对矿产资源勘查开发做出部署。经过60年来的发展,中国矿业取得令人瞩目的巨大成就,中国已经逐步成为世界矿产资源大国和矿业大国。截至2007年年底,我国矿业总产值达8555.9亿元,约合1200亿美元,在全球仅次于美国。然而庞大的总量规模并不等于中国已经成为矿业强国,中国矿业发展中的问题也相当突出。 在经济全球化和可持续发展的国际新形势下,必须转变思想观念,立足于基本国情,重新审视中国矿业在国民经济乃至世界经济中的地位,全面认识矿业保障工业化进程和国民经济持续发展的新功能新任务,深刻把握矿业发展面临的新矛盾新问题,展望和制定中国矿业21世纪发展战略。只有这样,才能保证矿业更好更快地持续发展,使之与国民经济的发展、工业化的进程和科学发展观的要求相适应。 首先,必须从提高国家竞争力和国民经济可持续发展的高度考虑矿产资源管理和矿业发展。改革开放30年来,中国矿业始终置于行业管理的基本体制框架之下,各项行业政策极大地推动了中国矿业的发展。但是进入新世纪新阶段,适应于科学发展观的新要求,矿产资源和矿业的重要性已经超越行业层面,上升到国家的层面。因此,必须从国家战略的层面,从提高国家竞争力和可以持续发展的高度,提出新世纪的矿业发展战略。 其次,必须以开放的心态和国际的视野从国际国内两种资源、两个市场整体开发利用的宽度考虑矿产资源管理和矿业发展。在经济全球化背景下,矿产资源和矿业的国际化程度日益提高,国内资源与国际资源的关联度日益密切,某种意义上已经不存在国内的矿产资源开发利用标准。因此,要把国内资源发展战略放在国际资源发展战略之中考虑,算国际大帐,算全球帐,而非仅算小帐,算国内帐,更不能因顾及国内局部利益的得失,丧失在国际市场上的规模发展机遇。 再次,必须以统筹兼顾的方法从正确认识和妥善处理矿业重大关系的深度考虑矿产资源管理和矿业发展。现代矿业建立在产业资本与金融资本良性互动的基础之上,不仅与其下游产业保持着密切联系,而且与金融业、生产性服务业的关系日益紧密。因此,要统筹考虑与现代矿业相关的重大关系,尤其是矿业与资本市场结合的途径,建立与国际接轨的矿业资本市场,进而提高中国在国际金融领域的地位和影响力。要动态地算账,算长远的帐,算持续保障矿产资源供给的帐,算矿业与金融综合效益的帐,而非仅是静态地算账,算眼前的帐,算近期矿产资源供给平衡的帐,算现有矿业集团效益的帐。 以上述基本认识为基础,还必须在下列五个方面转变思想观念,统一思想认识。 1.正确认识自身的秉赋条件,从中国国情出发保障矿产资源供应 当前居主流地位并主导中国矿业发展方向的一种观点,主张保障中国矿产资源安全就是要提高矿产资源的国内自给率,降低矿产资源的对外依存度或减少对国外矿产品的进口,想当然地认为减少进口就可以减少对国外矿产资源的依赖,就可以提高在国际矿产品市场上的谈判地位或维持定价权。事实上,这种观点是十分错误的,实践上也是非常有害的,特别是在中国已经成为世界制造业大国的发展阶段,危害尤其严重。 虽然总体上看,中国是一个矿产种类众多,储量比较丰富的发展中大国,但从人均矿产资源占有来看,中国的矿产资源储量十分匮乏,仅仅是世界平均水平的一半。然而,“世界工厂”的现状,以及工业化和城市化的进程却要求中国不得不消耗更多的资源。中国人均矿产资源本来就匮乏,不足以支撑中国本国当前的工业化进程和国民生活消费水平的提高,更难满足向世界提供加工、制造能力的需要。改革开放30年来,虽然中央一直强调要充分利用两种资源、两种资金、两个市场,但主导行业方向和政策话语权的矿业行业管理部门却没有充分认识到矿业对外开放的重要性,局限于本行业的封闭式发展,一味强调矿产资源的自给,结果导致中国矿产资源透支使用的不利局面。国际上品位百分之50以下的露天铁矿基本上还没有开采,而中国品位百分之30以下的地下铁矿都已经被广泛开发,这正是典型的“竭泽而渔”现象。由于始终强调内向封闭发展,致使中国企业开发海外矿产资源以及与国际矿业公司合作的经验严重不足,造成近年来在实施大规模“走出去”战略时显得十分仓促、缺乏准备。在国际金融危机的背景下,钢铁行业不但不抓住有利时机主动淘汰落后产能,关闭没有竞争能力、在资源环境安全等方面问题丛生的小型矿山,反而呼吁为这些小型矿山提供补贴以应对危机。这就造成中国本来就十分有限的矿产资源加速消耗乃至最终枯竭。照此继续发展下去,中国的矿产资源对外依存度只能逐步提高,中国经济的资源安全问题只会越来越严重。 中国矿产资源禀赋的一个重要特点就是中小矿和贫矿多,可采程度差,这个特点要求中国花大气力调整小矿和贫矿开发战略,变坏事为好事,使之成为中国矿产资源战略的优势。 一方面,随着未来勘探技术水平的提高和矿产资源经济价值的升高,现在不适宜规模开发的小矿和贫矿,在未来可能成为具有经济价值的富矿,届时适时开发可以减少对资源的浪费和资源利用的成本。另一方面,只有管住小矿乱挖滥采,才能形成勘探市场,风险勘探资本才有发展的基础。在矿产资源潜力大的地区,只有通过勘探扩大资源储量进而形成规模矿业,地方政府才会真正有积极性支持风险勘探资本到本地发现资源,有风险勘探能力的公司才会成为地方政府的座上宾。 此外,如上文所述,中小矿床对于国家而言有着重要的、特殊的战略储备地位,是保障中国矿产资源安全的根基。当国外矿产资源供应比较充足,价格比较稳定的时候,中小矿和贫矿可以起到类似于“蓄水池”的作用,作为中国的矿产资源储备。从这个角度看,也只有在国家层面上统筹把握“蓄水池”给排水作用,才能最好地发挥资源战略储备的功能。一旦发生战争或者世界矿产资源市场发生重大变动时,就可以迅速开发利用这些中小矿床和贫矿床,保障我国资源供应。如果现在“一哄而上”浪费和糟蹋了这些根基,那么将来一旦真的出现矿产资源危机,中国将无矿可采,无矿可用,任人宰割。小型矿产资源是国家资源战略贮备最重要的组成部分,主张提高国内自给率的的封闭资源观导致国内小矿资源几乎被扫荡一空,严重破坏了国家资源赋存状况,对国家经济安全造成重大隐患。 不是从国家的利益全面考虑国家矿产资源整体的竞争性、安全性,而是希望通过拥有一定矿产能力影响世界市场上的矿产品定价,其实质是维护矿业产业链条上现有冶炼加工企业的利益。通过保持上游落后的矿产资源开发能力来维持下游既有的冶炼加工利益,实际上意味着用环境污染、资源浪费、安全无保障的代价来补贴冶炼加工。中国矿产品冶炼加工企业必须学会在全球资源的平台上参与竞争,而不能指望通过对国内矿产资源的“竭泽而渔”来维持其生存和竞争力。 因此,思想观念上的第一个转变就是从立足国内的资源观转变为面向全球的资源观,从维护国内落后矿产资源产能转变为开发国际优势矿产资源产能。应当坚决纠正主导中国矿业发展战略方向的保守、狭隘矿产资源观,坚决纠正以挽救落后产能为主旨的行业保护政策,转而以国际的视野盯住全球资源市场。在相当长的一段时期里,抓住各种有利的国际时机,发掘各种有利的国际因素,使中国能够尽可能多地长期利用国外矿产资源,而将自身有限的资源储量通过建立新型的可持续发展标准节约下来,作为国家的“家底”。这样一方面保证国内的矿产资源不至于因过早、过度的开发利用而面临枯竭的危险,从而使我们不会因矿产资源问题影响工业化进程和国民经济发展,以及避免在国际矿产资源市场上处于被动地位;另一方面,一旦出现战争、国外经济封锁、国际资源市场恶化等特殊情况时,我们反而能够依靠自身的矿产资源储量实现自给自足。 2.破除资源保护主义桎梏,营造发展现代矿业的宏观环境 从世界主要矿产国之间资源分布的角度看,中国矿产资源相对匮乏,特别是大宗基础金属的资源储量严重不足。因此面向国际矿业,中国应该明确宣示反对资源保护主义和资源投资保护主义。反对资源保护主义应该是中国在21世纪应对国际资源开发利用的基本立场。这一点,应该从资源法立法角度予以确定。 目前,中国从控制资源的角度考虑,采取的是资源保护主义政策,即把中国有一定优势的资源,主要是稀有金属资源,列为禁止类资源。这样的指导思想和政策实际上并不能达到保护中国矿产资源的目的,应该适时调整。 首先,中国提出保护的领域都是小型的资源。以金属矿产资源为例,主要是小型的稀有金属、稀贵金属领域。中国在此类金属领域拥有相对的资源储量优势,然而这些金属资源在世界金属资源总量中的比重仅为10%左右。从国际资源整体开发和利用角度看,中国缺乏在资源总量比重中占80%以上的优质大宗金属矿产资源。中国现有资源保护政策保护了国内小型的、稀有的资源,却失去了在国际上反对大宗金属资源保护主义的主动地位,由此因小失大,得不偿失。我们强调算大帐,算总账,算国际帐,就是要从大处着眼看清局部行业利益和短期利益对中国矿产资源和矿业整体利益的危害。放弃资源保护主义政策后,只要应对正确,手段高明,方法得当,完全能够更好地保护本国资源。 事实上,回顾中国改革开放30年历史,除少数港澳台企业与地方合资的变相矿业公司外,没有任何一个正规的国际大型矿业公司在国内从事过稀有金属的矿山开发。然而在现有资源保护政策下,国内钨、锡、钼、锑等稀有金属资源仍然遭受严重破坏,这是国内企业恶性竞争造成的。以禁止外资参与开发的政策控制资源开发实现保护资源的目的并没有事实根据。因此,把稀有金属资源列为禁止国际开发的政策并没有解决稀有金属资源保护的本质问题。这些政策不但没有达到所谓涉外保护的目的,反而使中国丧失了理直气壮地在国际上反对资源保护主义的正义立场和法律依据,在国际矿业事务和矿业市场上处于被动地位,削弱了中国“软实力”的国际影响力。 在中国短暂开放黄金风险勘探的5年期间(2002-2007),国际风险勘探公司在国内发现了1000吨黄金地质储备,其中绝大部分是工业储量(虚拟黄金储备),在很大程度上增强了中国抗击金融风险的能力。其中最大的投资者澳华黄金有限公司在贵州建设的锦丰金矿成功引入了国际矿业开发机制,成为中国黄金矿业可持续发展的先进样板,得到了业内权威人士的高度赞扬。事实证明,引入国际矿业资本有利于提升中国矿业开发水平。 其次,资源保护主义政策阻碍了矿业资本市场的形成。矿产资源本身就是资本的一种形态,如深埋于地下黄金储量正是国家黄金储备的一种形态,因此一方面具有国际交换价值和交换需求,同时也与本国资本市场紧密相关,既具有国际性,又具有本地性。资源保护主义政策关上了对外进行矿产资源资本经营的大门,实际上就是对本国上市公司走向国际矿产资源市场形成阻力和壁垒。国际上的跨国巨型矿业集团,如必和必拓、力拓和英美集团等,普遍在美国,英国和澳大利亚三个重要矿业资本市场共同上市,而不是用一个资本市场统管所有资产。这种运作方式就是要兼顾当地矿业资本市场,依托当地矿业资本市场在当地更有效地开发资源。中国拥有许多实力雄厚的国有矿业(工业)集团,但是在国际矿业资本经营方面之所以屡屡受阻,既有国际政治背景的因素,又有国内矿业资本经营机制与国际矿业资本经营机制存在巨大差异有关。反观印度米塔尔集团和巴西淡水河谷等公司,矿业资本的经营模式与国际通行惯例相适应,因此在参与矿业国际化方面远远走在了中国大型矿业企业的前面。资源保护主义政策下,中国矿业企业的国际形象更接近于俄罗斯矿业集团和中东石油集团。在缺少与国际接轨的矿业资本市场和不能进行国际化矿产资源资本经营的背景下,中国矿业企业“走出去”战略难以真正实施。虽然依靠国家雄厚的外汇储备会取得一些暂时的成果,但是从长远看存在管不好、守不住、影响国际形象等问题。 再次,资源保护主义政策鼓励了地方保护主义。中国矿产资源开发领域的另一个事实是,滥采滥挖和资源行业恶性竞争的根源不是由于国际资本在中国市场上参与竞争,而是地方保护主义盛行的结果。 在现行行政管理体制和财税体制下,地方割据、诸侯经济成为一大痼疾。在与地理区域密切相关的资源开发利用领域,受到资源保护主义政策鼓励的地方保护主义更为突出和典型。中国大型矿业(工业)企业,大部分都是以地方行政区划命名,如江西铜业、云南铜业、铜陵铜都,湖南有色,山东黄金、招远黄金,湖南华菱、金川镍都等等,地方割据的色彩可见一斑。即便是国有经济主力军的央企在地方的发展也总是遇到许多因地方保护而产生的问题,导致许多央企或全国性矿业企业,如紫金矿业等,宁可在海外发展也不愿意对国内资源投资。肥水不流外人田,各地方政府都竭力通过各种方式建立和扶植自己的龙头企业,甚至政府作为绝对控股方控制和经营矿业公司,以求垄断本行政辖区内资源的开发利用。这种趋势越演越烈,矿产资源的行政性分割就越来越深。目前,地方保护的行为已经从地下资源开发延伸到矿产品经营层面,如省级国储局只收储本省主要资源产品。地方保护主义盛行的结果必然是阻碍形成包括矿业权交易市场在内的全国资源和资源商品统一市场,矿业不可能建立统一的市场竞争标准。这正是导致中国矿业企业集团规模小、经营行为不规范的重要原因。没有全国统一的矿业市场,既不可能出现具有全球竞争力的矿业公司,也不利于中央对矿产资源的调节与控制。 地方保护主义是长期困惑中国矿业发展的老问题,其思想根源和政策依据就是资源保护主义。在国家层面对外提倡资源保护主义,对内就形成了对应于国家层面的层层地方资源保护主义。国家在国际上面临的问题,也就是央企在地方所面临的问题。毫无疑问,资源保护主义思维无论对内、对外都是有害的。 因此,思想观念上的第二个转变就是从资源保护主义转化为资源公有观,反对任何地方主义资源观,从政府经营资源开发获取行业经济效益转变为政府监管资源开发获取矿业可持续发展。资源保护主义是狭隘资源观和行政管理思维的必然结果,是破坏矿业统一市场的罪魁祸首。只有在全国实行统一矿业政策,各地政府有监管职能,没有经营职能,建立矿业资本市场,强调通过市场配置矿业开发资源,才能从根本上打破行政管理的思想观念,克服地方保护主义,形成我国统一的矿业市场。国际现代矿业发展的历史证明,所有矿业大国都是通过本国矿业市场的整合才能在本国境内建立良好的矿业资本市场,也只有在本国矿业资本市场形成之后才具有对外开拓能力。 3.改革现行矿业管理体制,以高层统一调控解决矿业共性问题 改革开放30年来,中国矿业体制由政府主管部门计划管理逐步转变为基本上以市场为导向的行业管理,体制改革和开放政策极大地推动了矿业的发展,特别是成长起一批具备一定规模的矿业企业。但是从提高国家竞争力和可以持续发展能力的角度衡量,中国矿业整体上还不能适应我国经济发展的速度和质量要求,还停留在传统矿业的粗放经营阶段,矿业体制并没有真正理顺,所形成的管理分裂、政策各取所需局面,不利于解决矿业面临的共性问题。从国家角度思考新时期新阶段的矿业发展战略,首先必须改革现行矿业行业管理体制,从提高企业资本竞争力和国家可持续发展能力的高度着眼于现代矿业的管理和发展。 中国现行矿业管理体制表面上看是以市场导向的行业管理为主导,然而特定国情背景下的矿产资源特殊性和重要性,又决定了政府干预的不可或缺,尤其是从国家战略层面考虑矿产资源时更是如此。但目前在处理矿业共性问题方面,各级政府各个职能部门权责分割、各管一面:发改委负责矿产资源和矿业政策、大型项目审批,工信部负责监测和协调矿业运行,国土资源部管理矿产资源权证和资源政策监督执法,政府三大主要部门分割管理矿业,对矿业发展各自拥有一定的管理和制约权力。涉及矿业管理的其他部门还有环境保护、安全生产和公共安全等。国有大型矿业企业由国务院国资委或地方国资委监督管理。行业协会研究本行业市场并提出解决本行业普遍性问题的建议。然而,14-15个矿业行业协会互相分立,依然按照计划经济时期行政隶属范围参与行业规划和管理协调,所提出的规划、政策立足点无非是维护本行业既有利益、排斥外来竞争,既缺乏从战略上考虑整个矿业发展的能力,也缺乏推动矿业整体改革的动力。安全、环保等矿业重要管理领域,政府职能部门只有事后的惩罚性管理手段,游离于矿业运行过程的相关信息之外。 与体制机制和发展战略的历史形成有关,从中国矿业产业链整体上考察,目前呈现的是一个加工能力大于冶炼能力、冶炼能力大于采掘能力的倒三角结构。与国际大型矿业企业相比较,中国大型矿业集团基本上是以冶炼能力为核心的工业集团,并不是以矿产资源开发采掘为核心的现代矿业企业,严格意义上并不能称之为矿业企业。例如,作为中国矿业核心企业集团的中国铝业几乎没有铝土矿资源,大部分矿石从各地采掘企业收购,核心资产的矿产资源含量微乎其微。这一重要特征导致中国矿业宏观规划和管理的重点集中在冶炼、加工环节,矿业政策普遍向冶炼企业倾斜。这样一来,矿业企业集团对地下资源合理利用、可持续开发的关注,要远远落后于对矿产品冶炼利润以及对金属加工业利润的关注。这就不难理解,为什么维持落后矿业产能以保持国际矿产品市场谈判地位的错误观点能够如此盛行。因此,中国矿业行业发展的战略研究和政策导向总是脱离矿业的基础——矿产资源,具体表现为除了少数超大型矿业项目外,地下资源的开发始终停留在极度粗放的原始开发阶段。这也直接导致中国矿业发展战略和规划支离破碎、丧失对基础和核心的关注,更谈不上对矿产资源可持续开发利用的关注。事实上,政府层面几乎没有一个部门在全面研究、规划矿产资源开发利用和可持续发展问题,中央政府对矿业缺乏全面了解和整体的、统一的管理机制。矿业发展和改革的问题既是政府管理、调控的盲区,也没有来自企业的改革动力和建议。 因此,思想观念上的第三个转变就是从矿业行业分散管理转变为国家层面的系统规划和统一调控。制造业大国背景下的中国矿产资源可持续开发利用决定了中国矿业的特殊性和重要性,决定了必须打破部门利益、权责分割、各取所需的分散管理格局,成立国家资源委员会系统规划、全面协调和统一控制矿产资源的开发利用和矿业发展。同样,矿业市场及矿业资本市场的建立也必须是国家层面的战略。 4.正确认识和深刻把握现代矿业的资本机制,建立矿业资本市场 现代矿业与传统矿业最根本的区别之一,就是现代矿业体现出的资本密集属性。现代矿业的核心问题在于如何认识和把握资源与资本的关系。在现代资本理念和金融体系下,地下资源其实被看成是资本的一种形态,地下黄金储量就像实际的黄金一样同样具有价值,其区别只是有一定开发成本和时间扣减或价值折扣。因此,矿产资源本身就是一国金融体系的基础之一。澳大利亚经济总量并不大,但是澳元却是世界重要的交易货币,说明矿产资源与货币有着十分紧密的关系。实际上,矿产资源的金融属性和矿业的产业特性决定了高水平的现代矿业,是建立在产业资本与金融资本良性互动的基础之上。从当前世界矿业格局看,大型矿业公司几乎都是上市公司,矿业资本市场的规范机制、透明机制、风险揭示机制和监管机制,都是为了揭示矿产资源的金融价值,是现代矿业良性发展的基本保证。而矿产资源正是通过上市公司这个载体,才得以在资本市场上充分体现其真实的动态价值。由此可见,判断一个国家的矿业是否具有竞争力,不仅仅要考察该国的矿业生产能力,更要看该国的矿产资源发现能力和矿业资本的发达程度以及经营管理能力。 矿产资源开发的投资机制不同于制造业。在国际矿业市场上,一个企业在发现有价值的地下矿产资源后,可以直接从资本市场获得地下资源的开发资金,这就是所谓“向地下资源要资本”的资本市场机制,也即风险勘探资本机制。矿产资源的发现能力是资源开发最重要、最基础的能力。勘探是科学研究活动,风险勘探是知识经济活动,风险勘探资本机制是风险资本机制的高级阶段。因为风险勘探的难点在于即便打钻成功找到地下矿床(这通常就要用去若干年时间),加上矿山建设,以国际建矿山到矿山产生正现金流的最快速度计算,矿业企业通常在5年的时间内只会有资本投入,不会有任何盈利。因此,初级阶段的风险资本机制关注的是有形资产,依托的是以利润为资产价值评价基础的风险投资资本市场;高级阶段的风险资本机制关注的无形资产,依托的是以资产未来增值潜力(勘探在相当长时间没有利润)为资产评价基础的风险投资资本市场。 中国目前没有任何鼓励企业通过发现优质资源进而从资本市场获得资本来开发资源的良性资本筹措机制,风险勘探领域的资本市场依然是一个空白,矿产资源勘探和规模开发始终严重依赖政府投入和行政审批,导致矿业企业以采代探,关注地面生产利润远远超过关注地下资源的勘探发现和合理开发,资源勘探方面的投入严重不足,进而带来的是资源发现率、利用率下降。即将推出的证券市场创业板是风险投资资本市场的重要元素,但创业板资本市场与风险勘探资本市场依然有很大距离。同时,由于缺乏良性的资源/资本矿业开发机制,维持矿业发展的经营资本和再投资能力也严重不足。 因此,要从金融运营和管理的层面上认识中国矿业整体上缺失对资源关注的弊端和危险性。放眼全局和长期,中国矿业微观基础的重建和企业运行秩序的规范,在很大程度上依赖于矿业资本市场的建立,取决于矿业资本市场功能和机制的发挥。作为承载产业资本与金融资本融合、互动的平台与载体,矿业资本市场,理应成为中国矿业市场体系及金融市场体系中关键性的组成部分。另一方面,形成资源与资本的良性互动关系也是解决现代矿业管理问题的关键,正是通过建立矿业资本市场形成了发现资源、开发资源、保护资源的市场管理体系。通过资本这个龙头,形成对资源企业行为的约束,实现矿业管理体制的提升和完善。 矿业发达国家开发矿业的微观主体几乎全部是上市公司,最主要的原因之一就是上市公司有规范的信息披露制度,透明度较高。资源所有者(国家)可以和上市公司股东一样获得上市公司资源开发的真实信息,不会被蒙蔽,降低了政府管理矿业的成本。只有具备透明度,一切矿业标准才能真正成为矿业企业的行动依据。矿产资源是具有隐伏性的资产,必须用透明载体开发,才能确保政府的监管正常运转,这里体现的正是马克思主义生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑的基本原理。官股泛滥和矿难频繁是矿业管理的大问题,但问题的根源是矿业经营载体不透明。因此中国必须建立新型的矿业市场准入制度,只允许上市公司经营国内的重要矿业资产。这不是模仿西方,而是中国社会主义政治制度的必然选择。 建立具有中国特色的社会主义市场经济体制下的现代矿业,就是要把社会主义的优点与市场经济的优点结合起来。社会主义制度的优势就是完善的管理标准和强有力的上层建筑,矿业资本市场的优点就是可以造就透明的矿业经营载体。正是因为这两个优势的结合,锦丰金矿成为国内黄金矿业可持续发展的优秀样板,社会主义市场经济的矿业发展样板。事实证明,矿业可持续发展的核心是从行政管理和私人管理模式转变为透明度高的上市公司管理模式,而矿业资本市场是这种模式的基础设施。 建立现代矿业资本市场的另一个重大意义是,在摸索人民币国际化的进程中,矿产资源开发载体和金融机构的充分结合,可以为中国资本项目下的人民币自由兑换形成一个切实可行的实践窗口。 因此,思想观念上的第四个转变就是从矿业的产业管理转变为矿业的金融管理,从任何企业可以经营矿产资源转变为只有上市公司能够经营重要矿产资源。通过资本市场促进矿业开发、强化矿业管理,并且通过建立矿业资本市场夯实我国实体经济的金融基础。建立我国矿业资本市场的管理规则和新型矿业市场准入规则,利用资本市场形成合理、高效的矿产资源开发机制,把矿业管理推向市场化、透明化、制度化。在强调依靠资本市场管理的同时,要保留、完善和提高政府监管矿业资本市场的能力,通过市场管理公司、政府监管市场来避免重犯国际资本市场监管滞后、监管全面依赖市场的结构性错误,形成一个新型的、代表世界矿业未来的社会主义矿业资本市场。 5.以环境保护主义作为国内矿业发展的基本原则和考核标准 目前在矿业界和政府部门普遍存在一种错误认识,认为发展矿业必然带来安全事故和环境破坏,因为矿业开发中安全事故和环境破坏可以减少但却不可避免。这并不符合现代矿业发展的基本规律。国际矿业开发的先进经验、国内兖州矿业和澳华黄金锦丰金矿的企业实践都表明,矿业并不必然比其他重化工业具有更大的安全危险和环境破坏。在矿石中充满有害元素的客观条件下,地处偏远的深山中,锦丰金矿用实践证明了矿业完全可以做到矿山开采后当地的环境不发生负面的变化,综合生态效益和社会效益好于开采前。 中国矿业领域目前矿难和环境事故频发固然有许多技术上的原因,但是更为重要的原因来自管理机制。一方面,对于国有矿业企业来说,由于归属行业或地方管理,行政部门在裁判员、运动员之间的利益冲突,导致在企业管理中普遍形成重利润、忽视安全环保投入的倾向。国有企业安全环保标准的降低,本质上就是条块行政权力内部利益冲突,就是在用企业安全环保成本的补贴,拉动本行业和本地区矿产资源开发和经济增长。另一方面,由于矿产资源是隐性资产,私营企业的经营行为不透明,政府很难对其实施有效监控。 安全环保标准的降低是导致中国资源保护失控、资源“廉价流失”的主要原因之一。根据国际经验,资源保护的基本措施是提高资源开发的行政性、经济性和技术性门槛。在中国,关键在于地方政府不能利用地方权力,国有大型企业不能利用行业话语权,降低资源开发门槛。环境保护指标就是所有这些门槛中最为重要的技术门槛。中国矿业开发的技术门槛表面上看在世界各国中是最高的,但是都被维护各种行政利益、地方利益的潜规则所浸蚀。 以稀土为例,因为稀土中的稀有元素含量非常低,提炼过程中要大量使用有害成分较强的药剂,导致环境污染十分严重。因而发达国家通常不允许在本国建立稀土提纯工厂。澳大利亚拥有优质的稀土资源,但是由于国家环保要求高,相关资源始终没有开发。中国稀土工业则是处于恶性竞争状态,稀土提纯工厂遍布全国,甚至建在国内重要流域的上游地区,其根源就在于企业可以把环保成本转移给社会,可以以牺牲环境为代价。不是中国没有标准,而是地方政府部门和企业不遵守标准。能够让企业在不符合标准的条件下开工建设进而生产,都是行政权力争夺利益的产物。造成环境破坏仍继续生产的企业恰恰是一些地方企业和少数大型国有企业。通过提高环保标准,提高技术门槛,强制要求稀土企业开发和采用环境友好型的技术,形成技术优势,把稀土在经济价值上塑造成稀贵短缺,才是对中国优势稀土资源的真正利用。 因此,以环境保护为核心标准彻底摧毁任何形式的资源保护主义,是中国矿业走出传统行业管理、企业经营模式的基本原则。没有这样的转变,中国的稀有金属资源不仅仅不“稀贵”,反而成为廉价产品,严重影响中国国际威信,也成为中国在全球市场上反对资源保护主义的绊脚石。 此外,向矿业企业征收高额环境保护费和资源费,采取企业破坏后由政府恢复的模式并不是解决矿山环境保护问题的正途。事后由政府承担环境恢复责任,实际上是把政府推向了直接参与经营的角色。同时由于费用征收环节存在的大量漏洞,实际上等于让行为规范的企业为行为恶劣的企业买单,不利于奖优惩恶。 更为严重的是,在中国矿业企业没有形成重视安全环保企业文化的时候,以这种国内习以为常的矿业经营模式“走出去”,不但不能增强中国和平崛起的亲和力,往往出现“得到资源丢掉民心”的现象,反而会给国际竞争者提供反对中国企业“走出去”的理由,极端情况下甚至会在资源所在国的政治领域中形成反对中国的基本力量。例如在一些非洲国家,中国长期援外形成的良好群众基础,由于最近几年中国企业在当地矿业开发中的错误行为,几乎丧失殆尽,以致民众对中国的某些矿业投资竟然十分反感。 要建立全国统一的矿业大市场,还必须有统一标准。中国在计划经济时期中建立了一套标准高全、系统严谨的安全环保管理标准体系。这是中国重要的上层建筑基础设施,是宝贵的政治财富,是社会主义制度优越性的根本体现,不能随意抛弃。现在需要做的就是要在市场经济条件下予以切实落实。矿业上市公司通过遵守这个统一标准建立矿业规模开发的高门槛,政府和市场通过这个统一标准严格监管矿业上市公司。建立矿业规模发展的基础条件;以重视环保、安全和资源有效利用的指导原则更新市场准入规则,把上市公司作为开发矿产资源行业的唯一载体。 因此,转变思想观念上的第五个转变就是从注重矿产资源行业的发展转变为注重矿业的环境保护,建立并强化全国矿业开发环境保护统一标准。以资源公有的共识为基础,破除来自上层建筑的行政割据障碍,建立起反映矿产资源金融属性的矿业资本市场,基本指导思想就是环境保护主义,基本标准就是以安全环保为核心的矿业开发标准,通过设置较高的环境保护标准,抑制资源的无序开发,实现矿产资源保护的目标。从环境保护主义角度实现资源保护不但有利于在矿业领域落实科学发展观,而且有利于中国的资源政策得到国际认可与支持,加速中国矿业与国际矿业标准接轨,提高中国矿业在国际市场上的威信和影响力。 (二)中国矿业发展的战略思路 上述对矿产资源和矿业的分析告诉我们,在中国正在向着小康社会和现代化迈进的时候,必须进一步正确认识矿产资源和矿业的地位、作用,把握矿业对于国民经济发展和安全的重要意义。因此,要顺应当前国内国外矿业快速持续增长趋势,积极应对激烈的国际竞争,研究当前世界金融危机带来的机遇和挑战,结合国情正确地制定矿业发展战略、振兴规划和政策,把矿业当作国民经济发展中的重要战略产业、基础产业和支撑产业来抓。 在未来十五年至二十年内,中国矿业发展的总体战略思路是:在科学发展观的基本思想指导下,以反对资源保护主义和推行环境保护主义为核心原则,坚持走可持续发展道路,加强在国家层面的产业规划、宏观指导和重点规制,以市场机制和政府规制有机结合,建立以增加资源储量和提高资源利用效率为导向的矿产资源保障体系,以不断增加国土范围内的矿产资源储量和提高从海外获得矿产资源的能力为优先目标,以安全、环保和社区发展的高标准重建矿产资源勘探、开发和利用的微观基础,构建和完善以矿业权市场、地质勘探市场和矿业资本市场为主要内容的矿业市场体系,促进勘探和矿业企业转变经营机制,实现矿业可持续发展。 主要任务是:在这一期间国家矿业振兴规划的指导下,以建立链接全球资本市场的国际性矿业资本市场,发挥矿业资本市场功能和机制为突破口,以培育、扶持大型矿业上市公司为基本路径,转换经营机制为核心,以技术进步和优化产业组织为依托,以重大矿种和矿产品的大规模勘探、合理开发和有效利用为重点。一方面,不断增加矿产资源储量,充分利用国际国内两个市场和两种资源,以提高矿产资源利用效率为中心优化的矿产资源保障体系,持续提供满足下游产业部门需求的矿产资源产品;另一方面,引导和推动矿业企业实现既面向市场又受到政府合理规制和社会有效监督的运营机制转型,以转换经营机制为中心落实矿业可持续发展经营原则,在此基础上实现矿业企业的规模化、透明化、集约化经营,使其生产经营活动能够符合全社会对矿业(企业)的社会责任期望,并利用相对比较优势积极参与全球矿业市场的竞争。 (三)中国矿业发展的战略措施 围绕上述中国矿业发展的战略思路,至少应当考虑采取下列战略措施。 1.修改矿业法,向世界明确宣示中国反对各种形式的资源保护主义,同时强力推行矿业环境保护主义 反对资源保护主义和推行环境保护主义是矿产资源和矿业领域贯彻落实科学发展观的必然要求,是新时期中国矿产资源和矿业发展战略的两个核心指导原则,是中国矿业建设高速公路的左右两条边线。只要能够在国内、外矿业事务中和矿业市场上旗帜鲜明地坚持住这两条边线,中国矿业就能够得到高速、健康、可持续发展。因此,需要通过修改矿业法,突出这两个核心指导原则的地位。 各相关政府部门,发改委、国土资源部、工信部、商务部、国资委、证监会、环保部、安全生产局等,都要紧紧围绕这两个核心原则清理、调整相关的政策法规,出台新的、统一的政策法规,确保中央政府各部门保持高度一致,在全国范围内坚定不移地贯彻实施。与此同时,从维护国家政权和经济安全的高度,要求各部门和全社会都来宣传、落实这两个矿业核心指导原则。 此外,矿业法的修改不能仅限于国土资源部一个部门,应该由国土资源部牵头,所有相关部门都参加,这样才能使矿业法更为全面、完整。同样,其他矿业法规与政策的设计和制定也需要多个部门能力协作,以解决政出多门、相互冲突的问题。 2.改变政府行为,建立起开放、高效、稳定的矿业投资环境 研究显示,2006~2007年中国的矿业政策潜力指数在65个国家和地区中排名第54位。这一数据说明中国矿业的投资环境是比较差的。目前,在中国制造业的很多行业中,外资的比例已经是比较高了,但在矿业领域,引进外资的规模却十分有限。事实上,矿业的特点决定了矿业引进外资比制造业有着更为重要的意义。这是因为,在资源勘探环节,中国要想迅速增加国内矿产储量,在全球市场上占据主动,需要引入国际风险勘探机制,需要国际风险资本的积极参与;在资源采掘环节,国外矿业企业由于重视资源资本化,引进外资开发中国资源有利于提高资源的利用率,减少资源浪费。更为重要的是,外资企业的进入能够通过竞争为中国矿业带来先进的经营理念。中国矿业企业只有在与外资的互动、竞争中才能完成“干中学”的学习过程和创新过程,真正成长为具有全球视野的、行为规范的现代矿业企业。只有在开放的条件下,才能真正形成矿产资源的现代开发和保护体系。 矿产资源是不可搬迁的资产,开放矿业并不会必然导致矿产资源外流。同时矿产品国际标准价格又使矿业资产成为流动性较好的资本性资产。因此,中国尝试资本项目下的资本开放首先应该从资产不可搬迁的矿业行业开始。开放、稳定的矿业投资环境,有利于探索提高中国资本市场与国际资本市场联结性的途径,有利于国内大型矿业公司在国际资本市场进行规范的资本运作。 (1)建立全国统一的矿业税费制度,地方政府没有权力调整或变相改变国家矿业主要税费标准 国家应当致力于建立能够反映矿业特点、促进矿业长远健康发展的矿业财税体系,并确保相关政策的稳定性和连续性。矿业的特点是前期地质勘探风险大,矿山建设投入大,开发周期长,并且收益受全球市场波动的影响大。从改善矿业税收体系来看,现行的、主要针对制造业的企业所得税制度并不适应于矿业,国家应当根据矿业的特点对其进行调整,设计包括财税优惠政策在内的激励机制。通过税收政策鼓励矿业企业更积极主动地发现资源和更有效地开发利用资源。例如,允许矿业企业将先期的勘探支出在几年之内结转。在促进安全、环保和规模投资方面,可以考虑在矿山的使用年限内计提折耗或按照某种比例在一定年限内摊销,允许矿业企业对所使用的先进机器设备进行加速折旧。在降低矿业受市场周期影响方面,可以考虑在资源价格低谷时期允许矿业企业将某一年度的亏损结转到以后若干年,等等。这些税收优惠政策有利于鼓励各类企业进入地质勘探领域,引导矿业企业加大勘探投资,强化勘探的深度和力度,采用更为先进的机器设备和开采工艺,形成规模化生产能力,并且有效避免矿业企业行为的短期化。事实上,实施这些政策也是国际上的惯例。 此外,一方面借鉴矿业发达国家在税费体制上兼顾中央和地方利益的经验,建立部分税费返还地方的机制。另一方面在矿业新战略启动时期,充分发挥国家政治制度的优势,提高中央政府的监管能力,强化监管。税费返还的条件是地方政府必须通过环境保护监管考核、投资环境维护考核。 (2)提高政策统一性、透明度,建立长期、稳定的矿业政策环境 国家应当致力于建立长期、稳定的矿业政策环境,减少政策不确定性风险。政策不稳定、不连续是造成中国矿业投资环境差的重要原因。2002年尝试开放黄金风险勘探以后,曾经有大批国外风险勘探企业进入中国,仅贵州一个省最多的时候就达到20多家。这些风险勘探企业对于探明中国资源储量起到了重要的作用。据不完全统计,国际黄金风险勘探公司在华投资超过3亿美元,发现黄金储量超过1000吨(大部分是工业储量)。然而,随着2007年中国风险勘探政策发生变化,这些风险勘探企业不是破产,就是被迫纷纷撤出中国。事实上,这种政策的不稳定、不连续造成外资撤离对中国矿业造成了极大伤害,需要很长时间,付出很大努力才能够弥补这种伤害,重新建立外资对中国矿业的信心。 目前,矿业政策环境方面存在着一些传统障碍。一方面是政策政出多门,相互矛盾,甚至出现冲突;另一方面中央、省、市、县各级政府对资源关切点不同,政策落实出现较大偏差。例如,一些省市自行制定矿权管理的规定,把矿业管理权完全纳入省市政府的管辖范围之内;一些省市的国土资源部门在各种矿业许可证的审核、更换过程中,往往根据最大限度维护地方利益的导向行事。总之,改善矿业投资环境对于引进外商投资者,保证中国矿业的健康可持续发展都有着至关重要的意义,需要在法律和政策的不同层面予以规范,需要中央和地方政府的共同努力。 为保证政策的稳定性和连续性,目前国家至少应当从三个方面做出努力。一是在出台矿业政策的时候需要反复论证,但一旦出台以后,不再频繁调整;二是从法律上规定采矿申请人取得采矿权的若干年份以内哪些权责内容不得更改;三是考虑由国家和某些特殊领域的矿业企业签订豁免协议,保证某些政策的连续性,规定即使将来政策发生变化,与国家签订豁免协议的企业依然可以享受已经约定的政策。 (3)强化媒体的监督作用,使之成为矿业投资环境的重要组成部分 随着科学发展观学习的不断深入以及政府在环保方面的宣传力度加大,近年来矿业行业在经营过程中的安全环保意识有所提高。然而,应该看到矿业企业还没有正真形成重视安全环保的企业文化。为此,在完善环境保护相关政策法规以及强化行政监管和执法的同时,还要引入媒体的监督机制,加强对违规现象和问题的揭露,强化媒体的监督作用,使媒体成为矿业投资环境的重要组成部分。尤其是一些地方政府为维护地方利益,利用信息不对称推出自己的“土政策”,从整体上破坏了矿业法规及政策的透明性、统一性和一致性。有些问题根深蒂固,严重破坏了整体投资环境,干扰了矿业开发的正常秩序。为此,需要通过媒体对地方政府的言行进行严格监督。 事实证明,近年来媒体在对企业安全环保监督方面起到了非常积极的作用。对重大安全环保问题及时和充分的曝光报道,提高了行业和公众的安全环保意识,使地方政府和企业企图隐瞒真相、逃避责任或保护既得利益的恶习无机可乘,更关键的是加大了涉案企业的忽视安全环保的信誉成本。在诚信文化日益提高的现代市场体系中,信誉成本往往比简单的经济处罚更有力。 (4)建立新时期矿业准入制度,只有上市公司能够经营我国重要矿产资源的开发 如前文所述,矿业经营载体的透明度至关重要,不但影响到资源利用率、环境保护、安全生产、社区发展,而且影响到政府监管机制的有效性和透明度。因此推行新型矿业准入制度,只允许上市公司经营我国重要矿产资源的开发,是新时期矿业改革的核心步骤。为此,首先要对矿产资源进行分类,确定需要执行严格准入条件的重要矿产资源领域。 在只允许上市公司经营的重要矿产资源领域中,为了避免对市场形成过大冲击,对已经参与矿业开发的其他形式的经营载体,可以给与一定的时间,限期改变企业管理机制。凡是独资企业,必须按照公司法在规定年限内改制为股份制公司,建立相应的公司治理机制,然后必须在5年内实现上市。国家可以安排特殊名额配合此类转制企业上市。对于在限期内不能完成企业改制的,或改制后由于规模太小、效益太差等原因不符合上市公司条件的企业,吊销其采矿许可证,强制其退出这一领域。同时,要采取有效措施大力推动已有上市公司整合矿业企业。 3.正确处理地方政府在矿产资源开发利用过程中的各种关系 中国的GDP政绩考核机制和财税机制导致地方政府的行为短期化倾向非常明显,主要体现在两个方面。一是许多地方政府在引进矿业投资的时候往往过于追求当前的GDP和财政收入增长,而对这种投资是否有利于该地区的可持续发展考虑不够。例如,在很多地区,地方政府为追求短期的财税收入,默许一些矿业企业以减少安全环保投入,逃避承担社会责任的方式获得利润。这种行为可能会在短期为地方带来一定的财政收入,然而,却需要长期为之付出巨大代价,包括乱采乱挖造成的生态破坏、生产排放造成的环境污染、忽视生产安全造成的矿难事故、落后的商业模式造成的社会问题,等等。二是许多地方政府为追求短期利益,践踏“游戏规则”,破坏市场秩序,利用掌握的权利为己牟利。例如,在很多地区,地方政府“背信弃义”的现象时有发生,前任官员与投资者签订的协议,下任官员可能会大幅度改变其中的重要条款,甚至重新谈判,从而大大损害投资者的信心和热情。再如,很多地方政府在与投资者谈判的时候,往往直接要求参股企业,其结果是地方政府既作为“游戏的仲裁者”,也作为“游戏的参与者”,无法对企业进行有效监管。为此,国家应当从四个方面引导地方政府的行为,改变其利益机制,使之以促进当地经济社会的健康持续发展为己任,避免行为的短期化。 (1)坚决剥夺地方政府的矿业审批权 目前,中国的矿业审批往往采用“大矿大批,小矿小批”的做法。其后果就是许多地区出现了大量小型矿山。而在矿业发展过程中存在的许多问题,其根源都来自与地方政府有着千丝万缕的联系从而使监管失灵、失效的小矿。一方面,技术水平低下、普遍滥挖乱采的小矿资源开采的利用率很低,造成巨大的资源浪费甚至无可挽回的资源损失。正如前面所谈到的,小矿应当是中国矿产资源储备的“家底”,这种脱离监管的大量小矿无疑在伤害矿业发展和资源安全的根基。另一方面,正是小矿山的存在导致矿山安全事故、环境破坏事故和社区争端事件屡禁不止,不断产生严重的社会不安定因素。虽然中央三令五申要求重视矿山安全和环境问题,但是只要地方政府握有小矿开采审批权,在地方利益的驱动下,就不可能杜绝违规小型矿山的出现,中央相应的政策措施也不可能得不到真正落实。因此,必须从着眼国家战略和贯彻落实科学发展观的高度出发,至少是对重要矿产资源而言,坚决剥夺地方政府的矿业开采审批权。 (2)明令禁止地方政府参股矿业企业 要承认在矿业发展中各级地方政府应当获得应有的利益,但是这种利益应当从税收、就业、社区建设等方面加以体现,甚至在更高层级的财政转移支付中给予考虑,而不应当以政府直接参股矿业企业的方式实现。事实上,凡是有地方政府参股的矿山,短期行为都十分普遍,往往有恃无恐地掠夺性开发资源,是破坏资源的根源。地方政府往往用放松资源充分利用、安全、环保的政策保护换取地方经济的发展。另外,地方政府参股矿业企业会扭曲政府行为,增加公务人员寻租空间,甚至成为政府腐败的温床。在资产隐伏性极强的矿业,政府直接参与企业经营造成了极大的破坏力。政府不再通过所有权直接控制矿业企业是当前世界矿业发展的方向。因此,中国应当明令禁止各级地方政府通过所有权形式直接参股矿业企业,或以其他形式间接控制或参与矿业企业的经营。 (3)改变地方政府对矿业的监管机制 在矿业发展中,安全、环保、社区应当是地方政府需要强调的核心利益,地方政府应当以此作为监管企业行为的核心准则。地方政府对矿业监管不力的一个重要因素,在于监管体系以行政手段为主,而不是依靠市场力量,往往导致地方政府监管部门受到矿业开发者的腐蚀、虏获,放松监管标准,甚至放弃监管。 现代矿业的一个重要特征就是利用独立的市场化第三方专业中介机构服务于矿业,服务的主要内容之一就是对矿业企业的监测。国际上成熟的矿业国家,任何矿业公司的矿业管理数据和执行情况,都必须通过独立的评估机构审核,才能作为矿管材料报送政府机关备案。市场化的独立评估机构成为矿业的重要监督力量。政府监督管理部门主要负责抽查矿业企业以及独立评估机构,这样做就大大减少了政府监管部门直接与矿业企业的接触。一方面,独立评估机构的报告作为重要的监管资料和数据公布于众,增加了矿业管理的透明度,解决了矿业企业自我汇报体系容易造假的体制性问题:另一方面,通过政府监管部门与独立评估机构之间的服务和监管的双层关系,避免了政府监管机构直接面对矿业企业的寻租风险和行政责任。通过市场淘汰机制,逐步培养出有市场信誉的矿业独立中介服务体系,也是建设我国矿业资本市场的重要基础工作。 (4)打破矿业区域分割,建立矿山开采的利益协调机制 矿产资源的地域性决定了地下的资源赋存往往超出行政区域。然而以“分灶吃饭”为特征的地方财税制度,带来了区域利益导向下的资源行政性分割,一个横跨几个不同行政区划的大型矿脉或矿床可能因此被分割成若干个小型矿山,由不同的投资者分别开采。这种行政区域的利益关系,以及目前按行政区域划分权限的监管体制,进一步加剧了中国矿业企业的小型化。而矿业的规模经济效应非常明显,矿业企业小型化必然造成生产效率的低下和资源的浪费,也不利于对资源的进一步勘探。对此,国家应当在改革矿业监管体制的同时,建立起矿山开采的跨区域协调管理机制。对跨区域的大型矿脉或矿床,在国家层面引进大型投资者进行统一开发,然后将税收按照一定的规则在不同行政区域之间进行分配。依靠独立矿业市场专业中介服务体系,也是解决行政通过监管体系干预和破坏矿业整合的重要措施。 4.建立和完善具有中国特色的矿业市场体系 中国矿业市场体系的建设是一个长期的任务。近期应着力在四个重要方面实现突破:一是要推动建设全国统一的矿业权市场;二是要建立独立的矿业市场专业服务体系和政府对市场服务体系的监管体系;三是推动地质勘探环节的市场化改革,尽快形成地勘市场,以市场机制有针对性地鼓励风险勘探;四是在矿业市场化的总体水平显著提高以及矿业权市场相对完善的基础上,探索建立与国际资本市场链接的国际性矿业资本市场。最终目标,是要通过促进产业资本与金融资本的良性融合、互动,利用市场配置资源的机制,在矿业产业链条的不同环节,形成多层次的、多样性的、行为规范的市场主体,在不同的市场主体之间,形成比较明确的分工和紧密的上下游协作关系。 (1)推动建立全国统一的矿权市场 矿业权市场是矿业市场体系中最重要的组成部分。我国矿业权市场化起步较晚,近年来,取得一定进展,但还存在诸多问题,制约了矿业投融资和生产要素市场的进一步发展。这些问题突出表现为,现行政策法规不系统、不健全,矿业权市场依省建制的分割特征明显,各地在发展矿业权市场的实践过程中,各自为政,各行其事,监管随意性大,信息披露不充分,交易环境的透明度低,规范的矿业权市场秩序尚未形成,致使参与矿业权交易的各方利益主体的权益难以得到必要的保障。 今后一段时期,中国矿业市场体系建设的一项重要任务,应该是打破现有的依省建制分割矿业权市场的局面,形成全国统一的矿业权市场。这一全国性的矿业权市场,将建立以下规则,以确保市场的有效运行:一是实行分类监管和强制性信息披露相结合的制度。根据矿业权交易类型的不同,各种类型的矿业权交易,将遵循分类监管所确定的不同交易程序要求,按照公平、公开、公正的原则,实行强制性信息披露,在此基础上,企业之间才能充分竞争,规范运作;二是大力发展矿业中介服务机构,实行第三方矿业权评估制度。 (2)大力发展矿业中介服务机构、形成政府间接监督机制 矿产资源是隐性资产,因此矿业的开发十分依赖来自市场的专业性第三方服务和监督,包括安全、环保、社区发展、财务、资源储量核实和评估、钻探工程、地质工程、水文工程等等,所涉及的独立专业服务机构面相当广泛。 独立于企业和政府,按照市场化规则规范运行的中介服务机构,是矿业资本市场体系的重要基础设施之一,是矿业市场实现公平交易、降低交易成本和实施有效监管的特殊制度安排。目前,中国矿业中介服务机构水平较低,矿业权评估机构的资质参差不齐,评估结果随意性较大,管理体制上普遍采取与行政监管部门挂钩的模式,市场化程度不高。今后,一是要借鉴国外矿业市场发展经验,积极依托市场手段,大力培育和发展第三方矿业权评估机构及相关的专业中介服务机构;二是要开放矿业中介服务市场,引进国外高水平的矿业权评估机构及矿业中介服务机构;三是完善现有政府部门的外部审计制度,强化政府对这些独立专业中介服务机构的监管和对矿业公司的抽检。 需要强调的是,利用政府与市场两手硬的优势实现有效监管的重要性。国际金融危机表明,放任市场自行其是必定会产生风险,盲目相信市场力量并不能够达到最佳的发展效果。因此在培育市场力量的同时,还要利用特有的政治优势,确保政府部门拥有完善的、世界水平的、能够跟踪市场变化的强力监管机构,重点监管市场中介服务机构,并不直接面向矿业企业。这样,一方面政府部门从具体的、直接面向矿业企业的事务性监管工作中解脱出来,既减少了政府部门寻租的概率,又形成了政府监管中介服务市场、中介服务市场规范企业行为的间接监管机制,避免政府部门因专业知识不足而疏于监管的行政责任;另一方面,由于政府监管机构只重点针对大型矿业市场交易和中介服务机构进行监管,建立规则门槛和抽查机制,如实行定期的或不定期外部审计和督察、对重大交易实施监控等,政府监管部门的中立性、公平性更强,权威性、信誉度会更高。更为重要的是,一旦建立起这样的间接监管机制,政府监管部门才有时间和精力研究矿业发展的宏观性、方向性、基础性问题,通过随时了解和判断市场变化趋势,适时指导市场中介服务机构,以防止出现阶段性监管偏差。这一点正是在发挥中国政治体制上已经具备的优势,也是西方矿业资本市场所欠缺的。 完善国有矿业企业公司治理机制的一个重要方面,就是要求公司定期采用独立评估机构评估公司资产、管理、资源的信息,从而向资本市场管理机制过渡。这项工作实际上就是为市场服务机构改革提供业务量,创造市场需求。因此在市场服务体制启动的时候,应该适时提出对企业披露的要求,以保证服务体系的启动需求。 (3)加快推动地质勘探环节的企业化、市场化改革 这些年来,中国矿产资源供给跟不上下游需求增长的矛盾越来越突出,这其中,一个重要原因是,地质勘探环节相对薄弱,发现资源的能力较弱。而地勘环节的市场化改革相对滞后,是导致地勘环节薄弱的一个关键原因。 由于历史原因及体制性原因,到目前为止,中国矿业中地勘环节的企业化、市场化改革步伐,明显滞后于后端的开采环节的企业化、市场化改革步伐。1999年,国务院办公厅发布《地质勘查队伍管理体制改革方案》,明确了地质勘查队伍管理体制改革的方向,除中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量外,其余地质勘查单位将逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体。这一政策文件的出台,有力推动了中国矿业中的地勘环节的企业化、市场化改革。不过,与2000年以来中国矿业市场化改革加速的总体态势相比照,地勘环节的市场化进程,仍然相对滞后,各地勘单位在走出事业体制、向企业转轨和向市场经济体制过渡的过程中,仍然面临着大量实际问题。 为改变地勘环节的薄弱局面,这些年,国家实行了加大地勘投入,设立地质勘查基金等政策措施,取得了一些成效。但是,总体来说,资金来自国家,地勘成果面向市场的双轨制已经保持了相当一段时间,近期还得到进一步强化,改革难度日益增大。今后更为重要的任务,仍然在于进一步推动地勘环节的企业化、市场化改革,这也是今后一段时期,中国矿业市场体系建设的一项重要任务。在这个过程中,除了要充分借鉴煤炭、石油等能源性矿产资源生产部门以及通信、军工等其他曾经具有事业性质的部门的企业化、市场化改革的经验外,还应当借鉴国外经验,依托市场力量,形成风险勘探机制。例如,拥有较好质量探矿资产的地勘队或地勘队的地质找矿团队可以与矿业基金合作,组建风险勘探股份公司,条件成熟时成为风险勘探资本市场的上市公司。地勘队中的辅助业务和服务部分,可以经剥离后改制为独立的辅助业务和服务公司。勘探资产比较丰富的地勘局可以整建制地并入大型国有矿业公司。 此外,尽快研究建立风险勘探资本市场,以资本市场推动地勘队伍改制,同时几十家地勘队伍可以为建立风险勘探资本市场提供足够的启动规模。只有通过培育相当数量的风险勘探中小型公司,才能为矿业资本市场上的大型公司创造丰富的资源补给链,中国矿业资本市场才具有持续发展能力。 (4)建立与全球资本市场链接的国际性矿业资本市场 矿产资源的属性和矿业的产业特性决定了高水平的现代矿业,是建立在产业资本与金融资本良性互动的基础之上。从当前世界矿业格局看,大型矿业公司几乎都是上市公司,矿业资本市场的规范机制、透明机制、风险揭示机制和监管机制,是现代矿业良性发展的基本保证。而矿产资源正是通过上市公司这个载体,才得以在资本市场上充分体现其真实的动态价值。放眼全局和长期,中国矿业微观基础的重建和企业运行秩序的规范,在很大程度上依赖于矿业资本市场的建立,取决于矿业资本市场功能和机制的发挥。作为承载产业资本与金融资本融合、互动的平台与载体,矿业资本市场,理应成为中国矿业市场体系及金融市场体系中关键性的组成部分。 中国在商品经济充分发育后,已经进入资本经济阶段,经济发展关注重点开始转向如何提高资本效率,人民币国际化是必由之路。依据矿产资源的金融属性,建立矿业资本市场,既是现代矿业发展的必然路径,又能为发展中国特色的资本经济提供重要的先行领域,为人民币国际化提供有益尝试。中国在培育具有世界影响的新兴矿业资本市场方面,有三个方面的有利因素。第一,中国是一个矿业大国,矿产品产量和消费量都有较大规模,能够支撑一个相对独立的、自主的矿业资本市场。第二,中国拥有近二十年的资本市场发展经验,形成了一个体量较大的资本市场。而且,中国资本市场的自身发展,已经提出了“在统筹考虑资本市场合理布局和功能定位的基础上,逐步建立满足不同类型企业融资需求的多层次资本市场体系”的要求。第三,近年来,中国一些大中型矿业企业先后在国内外资本市场上市,筹措矿业发展资本,这些活动,有利于增进对国际矿业资本市场的运行规律和经验的掌握,为建立自己的矿业资本市场积累了经验,奠定了基础。 世界上日前有四个国家拥有矿业资本市场,分别是加拿大、美国、英国和澳大利亚。南非原来也是重要的矿业资本市场,但是随着国家资本经营的能力下降,地位逐步衰落,很难吸引新的矿业资本流向南非。亚洲目前没有世界范围的矿业资本市场。日本由于本土缺乏矿产资源而难以承担建立亚洲矿业资本市场的使命,中国最具备建立亚洲(世界)矿业资本市场条件的国家,虽然印度也在跃跃欲试,表现出一定竞争性。建立矿业资本市场是中国融入世界经济体系的一个重大机遇。依托矿业资本市场“走出去”,也可以成为推动人民币国际化的一个举措。如果措施恰当,操作到位,中国矿业资本市场可以迅速取代南非矿业资本市场,如果与澳大利亚矿业资本市场合作,在十年内可以接近甚至超过伦敦矿业资本市场。再通过十年努力,中国矿业资本市场完全可以成为继美国之后第二大矿业资本市场;如果和澳大利亚联动,则可以成为世界上最大的矿业资本市场。 国内矿业公司以工业资产为主,并不简单地是一个企业资产结构问题,而是因为我们刚刚从商品经济转向资本经济,企业行为依然没变,企业转换机制的平台尚未完善。因此,“走出去”的中国矿业公司普遍令国际矿业资本感到困惑,很难分析这些公司所拥有矿产资源的真实价值,中国企业也就很难展开股权资本运作,往往只有用现金买资产的方式“走出去”。现金买卖矿业资产,严格来说仍然是把矿业资产作为一种商品在经营。 中国是资源消费大国,外资投入国内矿产资源,本质上就是把以国际货币为单位的矿业权和矿产品交易转换为人民币交易,从这个意义上讲,就是在推动人民币国际化。因此,从资本经营的角度看矿产资源战略,可以概括为“走出去”是“花美元”,“引进来”(国际矿业在华投资和在华分拆上市)是“人民币国际化”。这是中国矿产资源行业资本经营的左右两手,不可或缺。如果只会“花美元”,则只能努力去挣美元,结果还是寄人篱下。只有以人民币作价的矿产资源可以等价交换国际矿产资源的时候,中国矿业企业才是在用自己的钱办自己的事。因此中国矿业资本市场与国际矿业资本市场的链接性程度,就代表了人民币的国际投资能力。 伴随中国资本市场的进一步完善以及矿业领域的全国性矿业权市场的日趋完善,中国培育矿业资本市场的时机将趋于成熟。在这个过程中,有关部门应当适时去研究部署矿业资本市场的规划工作,并有选择地推进试点。从中长期看,中国矿业资本市场不仅将解决中国矿业发展所需的投融资问题,有助于改善整个矿业的运行方式和监管方式,还会有助于加快中国矿业的现代化、国际化进程,提升中国矿业在世界矿业中的地位与影响力,以我国资源为依托获取国际矿产资源,加强我国金融业与国际金融业的链接性。 5.建立跨所有矿业行业的全国矿业联合会,研究和协调矿业改革发展问题 目前,国内根据不同的矿产品种设有十几家矿业协会,这些协会都是针对本产品领域内的需求展开行业活动,虽然能够解决某些行业问题,但是始终停留在行业管理和企业管理的层面,不能在矿业整体的层面有所突破。当务之急是破除行业管理的分割、分散局面,将这些协会进行整合、精简,合并到一个新建立的、统揽整个矿业的全国矿业联合会之中,使协会这个良好的中间机构能够站在整个国家的立场和大矿业的角度看问题,研究和协调矿业改革发展战略,提出解决共性问题的方案。与此同时,全国矿联应该保留一定数量的专业人员,研究单一矿种的特殊问题。 全国矿联应该成为实施矿业监管、维护矿业市场秩序的核心力量之一,是围绕矿业市场提供宏观服务的国家级组织,是矿业对外联络的主要渠道。协会中应该有中国金融系统的代表,以便为建立矿业资本市场建言献策。全国矿联应该成为推动矿业企业改革的指导员和辅导员。在推出新时期矿业准入制度期间,矿联应该协助现有企业转换企业制度,从个体经营向股份制企业转换,继而向上市公司转换。 全国矿联虽然是民间团体,但是出于中国矿产资源和矿业的重要性和复杂性考虑,应该给予一定的行政管理功能,例如可以是全国矿业企业注册登记的审批机构之一,可以负责某些专业资质审核等。据此,所有矿业企业都应加入,必须缴纳会费。在推出新时期矿业准入制度时期,矿联应该协助政府的工商部门审核矿业企业的章程和管理体系,确保进入矿业的企业有相关的经验和资质。根据国。

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